自序
一
這本關于政府和社會資本合作模式（publicprivatepartnerships，PPP）的書是我和我的學生付曉建博士合作完成的。該書的初稿形成于十三年前。那時，在中國關于PPP的理論探討和實踐探索呈現出一個高潮，它成為本書寫作的背景和條件。
1998年亞洲金融危機的余威波及中國，經濟下行使中國的國有企業幾乎全部虧損。為應對這一局面，中國高舉改革的大旗。是年，中國中央政府撤銷合并十二個專業部委，一大批隸屬于中央政府、政企不分的準政府機構變為中央企業，開始走向市場化道路。這些原先行政壟斷的自然壟斷的基礎設施行業，如電信、電力、航空、石油等不得不獨立面對市場的競爭，相應地，如何建立企業自身的法人治理結構，構筑可持續經營的商業模式變成迫切需要。PPP由此提上議程，成為社會關注的熱點。
也是1998年，我離別了工作十四年的國家經濟體制改革委員會，下崗分流到中銀國際，從體制政策的理論研究和政策制定的參與者變成政策的實踐者。離任之際，已改為國務院體制改革辦公室承擔了一項任務，探討自然壟斷性行業的改革安排方案，主要涉及七大行業，即由郵電部變身而來的電信行業，由電力部變身而來的電力行業，由民航總局變身而來的航空行業，以及當時仍為鐵道部掌管的鐵路行業等。我參與了電力和鐵路這兩個全程全網型行業的政策探討。經過熱烈而認真地探討和調研，電力行業的發輸配供分開，鐵路行業的網運分離，電信行業的基礎業務與增值業務分開，以及區域化航空企業集團等改革理念因此提出，并建議由民間資本參與這些行業的改革。
帶著這些嶄新的理念，以建立民族投資銀行為己任的中銀國際開始身體力行地展開實踐。2000年，中銀國際作為深圳市政府的總顧問開始對水務、公交、燃氣、電力和農產品物流行業進行PPP安排的嘗試，時稱公用事業招標招募的股份制改造，并獲得成功。或許受深圳案例的鼓舞，中國一批城市開始了PPP用于公用事業的實踐。其中，本人參與的項目就有北京市與香港地鐵合資合營的4號線地鐵項目、京滬高鐵項目，以及北京2008夏季奧運會的國家體育館、順義水上運動場和五棵松運動中心等體育場館項目。而這些項目也成為人們認為的示范項目。
實踐推動了理論的創新，實踐要求研究的深化。在PPP的改革熱潮下，一批研究者創建了專事PPP的咨詢公司，如濟邦咨詢、大岳水務等，更大一批研究者則聚集起來，深化相關理論和案例研究，并創建相應的研究團體。隨著實踐的深化、研究的深入，PPP，這個原本拗口的舶來品漸漸成為中國常識，汗牛充棟的案例總結、細致入微的操作研究不斷涌現在各種文獻中。于是，十三年前已成型的初稿，實無必要獻丑，只好壓箱底，讓其沉睡。
2015年，一件看似偶然但卻必然的小事喚醒了這本書稿。秋末冬初，幾年前由濟邦咨詢組織翻譯，由我作序，由中國人民大學出版社出版的譯作《公私合作伙伴關系：基礎設施供給和項目融資的全球革命》居然脫銷了。一本極具專業化、技術化的長期無人問津的學術著作竟然洛陽紙貴、一書難求，而不得不應讀者的要求再版。為此，出版社希望我對序言修改增訂，以適應新一輪PPP熱潮的需要。他們提到一個現象：“一些原來進行過PPP安排的項目，尤其是基礎設施項目幾年后又回到政府手中，在新的形勢下，現在不得不再作PPP改造”。這使我深受觸動，促使我們這些經濟理論工作者反思：為什么原先以為已成常識的PPP，現在又有了反復？一個很重要的原因是，過去對PPP的探討注重于操作層面。這種工具性、技術性的研究沒有闡述PPP制度層面的意義，而缺乏制度經濟學意義上的探討難以使其成為制度化的安排，極易造成實踐上的困頓和反復。
一旦把PPP放在制度經濟學框架下考察，一些淺顯但又深奧的理論問題開始顯現：為什么PPP是公私合作的伙伴關系，而不是其他合作關系，比如國家與集體？換言之，經濟學意義上的私人部門在其間扮演什么角色？既然PPP是公私合作的伙伴關系，公與私的界限在什么地方？換言之，作為公共利益代表者如何維護公共利益，尤其在公共利益與其產生潛在或現實沖突時怎樣處理？PPP是一個從百分之百的國有國營到百分之百民有民營的譜系，其間有眾多的安排方式，為什么在不同的國度、不同的歷史階段，PPP總是呈現為某種或某幾種特有的安排方式？換言之，無限多的可能性為何以有限選項的形式出現？PPP的安排多涉及基礎設施，而這卻是跨越經濟周期的。那么，它與隨周期波動的金融安排如何協調？換言之，如何使短期金融活動與基礎設施長期投資于運營相適應？其中，制度安排又起什么樣的作用？
坦率地說，上述問題是相互關聯的，并且有內在邏輯的。而揭示這一內在邏輯，描述其關聯，從而把PPP研究奠基在制度層面而非工具層面就成為本書的任務。中國PPP實踐上的反復也使這樣的研究顯得十分必要。于是本書就從箱底爬出，面對讀者。
二
政府和社會資本合作模式（PPP）是一種涉及基礎設施的制度安排形式。按照制度經濟學的理解，有效的制度安排是促進經濟增長的關鍵。所謂有效制度，包含相輔相成兩方面的內容：首先制度應具有內在的激勵性，并由此形成動力使產品的生產數量的擴大和質量的提高可以持久進行；其次，制度應具有內在的節約交易費用的傾向，特別是在“外部性”普遍存在的現代經濟中，降低整個社會的交易成本具有特別的意義。
PPP產生和發展的歷史進程與制度經濟學的邏輯進程是一致的。早在19世紀工業化初期，人們便意識到基礎設施的重要性，它是構成各種獨立經濟活動的基礎性外部條件。但也正是由于這一點，它不同于典型私人產品而具有特別的性質。
第一，基礎設施所提供的服務，例如供電，通常構成使用它們的各類產品總成本中雖不可或缺但卻很小的部分，但是因“服務失敗（servicefailure）”，例如停電，所造成的損失相對于服務供給的基礎成本而言卻是巨大的。這就需要基礎設施維持龐大的甚至富裕的持續服務能力，因而其高昂的成本令人生畏。
第二，基礎設施所提供的服務具有巨大的外部性，其收益和成本不是由交易的一方而是由多方來分攤的。這種溢出現象因規模巨大不僅造成核算的困難，更易滋生機會主義的“搭便車”，或造成供給不足，或造成需求過度。
第三，基礎設施所提供的服務，在固定成本一定的情況下，隨著產出的擴大，平均成本下降，具有典型的規模經濟特征。與此同時，它也高度依賴于范圍經濟。由于諸如鐵路、通信線路等網絡的存在，單個基礎設施服務商提供兩種或兩種以上產品時的成本低于兩個或兩個以上服務商各提供一種產品的成本。基礎設施的規模經濟和范圍經濟的產業特征使其具有了自然壟斷的性質。而這種自然壟斷極易演變為市場壟斷，甚至行政壟斷。
第四，基礎設施用以提供服務的資產具有專用性特點。基礎設施的投資浩大，形成其專用性的資本成本相對于其運營成本不僅比例奇高而且具有沉沒性。這意味著，當一項基礎設施尚未提交給使用者前，其全部成本的大部分已經支出，而且不可改做他用。
第五，更為重要的是，基礎設施所提供的服務具有公共性。如前所述，現代基礎設施是現代社會的物質支撐，其服務是面向全社會的，利益是全社會共享的。即使那些不愿或無力支付此類服務的人，例如低收入群體，也不應排除在外。很難設想，在現代城市，因收入低下而無權享受清潔的自來水飲水供應。
基礎設施的上述特征使其自產生之日起就陷入公共性和企業性的兩難之中。所謂公共性與普遍服務相關，所謂企業性與提供服務的可維持程度相關。從企業性的角度考察，如果基礎設施企業化經營，因盈利的約束，在降低成本、改善效率的同時，因自然壟斷極易形成價格的提高、歧視性定價和對高支付能力區域服務的“撇奶油”行為等，這勢必傷害普遍服務目標。從公共性的角度考察，低收費或者免費最能滿足普遍服務目標，這必然造成需求過度并需要政府的介入和巨額財政支持，而一旦財政能力有限，其可持續性便令人懷疑。
歷史表明，在工業化初期，基礎設施供給如同其他競爭性私人產品一樣由市場提供，隨后，由于社會力量的博弈，基礎設施的提供轉到了政府一邊。20世紀70年代以前，各國的基礎設施，特別是城市公用事業大多采用了“國有化”模式，其投資、建設、運營完全由政府承擔，而作為產業主體的政府部門，盡管采用的行政壟斷的形式在理論上是次優的，但無論從行政管理上還是利益驅動上說，這是唯一可行的制度安排形式。從這個意義上講，當時的基礎設施供給是公益性的行政壟斷性的公營事業。
然而，隨著經濟社會的發展，繼續維持基礎設施公營事業的制度安排形式日益艱難。行政壟斷性的公營事業，其治理結構和機制與私人部門以利潤最大化為目標的商業性公司有著天然的區別。它是以政府目標為目標，并因此使其治理結構與機制更類似于政府。其行為特征是預算最大化，其運營標準是政府認可。因政府和行政性壟斷公營事業的“父子關系”，所決定的治理結構與機制使其財務安排是“軟約束”的，使其效率是低下的，不僅難以使既有的供給能力滿足社會日益增長的需求，而巨額虧損造成的財政負擔使既有供給能力的維持都捉襟見肘，更遑論投資擴大供給能力。基礎設施供給瓶頸成為困擾社會的難題。隨著經濟社會的發展，結合競爭機制的市場化制度安排是符合效率性要求的，而基礎設施一般具有收入穩定、現金流充沛等特點，對追求穩定回報的社會資金具有強烈的吸引力。于是在政府財力難以為繼的條件下，使用者的需求與私人部門的投資沖動共同導演了以政府和社會資本合作模式（PPP）為主要內容的制度變遷。
所謂政府和社會資本合作模式（PPP），其本質是充分發揮政府（公共）部門和私人部門各自的稟賦優勢，進行相互合作的制度安排。在這種制度安排下，產業運營由私人部門主導，不僅發揮了資金籌集和管理方面的優勢，而且由于其明晰產權結構中內在的激勵性而具有更敏感的市場邊際效率。與此同時，在這種制度安排下，政府部門因其擁有制定規則的權力，可進行不完全對稱的制度設計和安排，特別是在市場準入、價格形成和公共服務方面監管和督促運營企業為社會提供不間斷的物美價廉的產品和服務。從這個意義上講，這種兼顧效率和公平的互補性的關系，是一種旨在增加基礎設施供給的“政府與社會資本合作”，并使政府和社會資本成為一種伙伴關系，顯然，這是對政府與私人部門或對立或從屬的傳統關系的革命，是制度的創新。
政府與社會資本合作雖然是發生在物質基礎設施領域的制度創新，但卻具有深刻的社會影響。按照對基礎設施的現代理解，基礎設施泛指為“經濟代理機構可用的所有物質、制度和人文能力的總和”。它包括三個部分：一是物質基礎，例如電信、交通、能源、供水等在內的構成其他直接生產性活動的投入，是經濟實物資本的一部分。二是人文基礎，包括例如統計、管理、財務、融資、營銷等商業技能在內的對經濟生產有幫助的人們的事業進取心、智力和技能。三是制度基礎，包括塑造經濟行為和決策制定過程的內部和外部的正式的和非正式（風俗習慣）的制度。從這個意義上講，“市場經濟關鍵基礎不僅僅是物質基礎，還應包括市場本身以及相應的制度和政策。這些制度和政策有利于支持和促進市場……”，并影響著“成本—收益分析”。
按照對基礎設施的現代理解，基礎設施分為經濟和社會兩大類，并因其物質形態不一，又區分為硬軟兩種。在經濟基礎設施中，硬設施包括交通、電信、能源等；軟設施則包括職業培訓、商業金融服務、研發促進和技術轉讓等。在社會基礎設施中，硬設施包括醫院、教育、排污、養老，甚至監獄等設施；軟設施則包括社會保障系統、社區服務等。在這個定義寬泛的基礎設施領域，都可嘗試用政府與社會資本合作模式（PPP）進行制度創新。這就引出了一個不可回避的問題，即政府和社會資本合作模式（PPP）的革命性的社會影響。它表現在以下幾個方面。
第一，什么是公共產品。一般以為公共產品區別于私人產品的重要特征在于該產品具有非競爭性和非排他性。所謂非競爭性是指一個人對公共產品的消費不減少或不影響其他人對這種產品的消費。所謂非排他性是指該產品一旦生產出來，可以同時為一個以上的個人聯合消費。無論個人對這種產品是否支付了價格，排除他人消費是不可能的。長期以來，受制于經濟發展水平、文化習俗以及社會利益集團的博弈等因素，人們相信，某種產品只要具備上述特征中的任何一個，它便是公共產品而必須由政府提供。但事實上，更多的產品并不同時具備上述兩個特征。某些產品具有非競爭性，但卻具有排他性，成為俱樂部性的公共產品；某些產品具有非排他性，但它的使用量達到一定水平后又具有競爭性，成為擁擠性公共產品。顯然這類產品雖具有某種公共產品的特征，但又不全然是公共產品，至多是準公共產品。這類產品可以不由政府獨家提供，成為政府與社會資本合作的首選。更有甚者，那些被視為絕對的公共產品的產品，如司法、國防等，也因時代的變化而漸漸變成某種準公共產品，也可以實行政府與社會資本合作。在英美，甚至監獄的管理服務都是政府采購，由此推想，法國的“海外兵團”，即雇傭軍提供的國防服務似也可以從這里找到答案。
第二，什么是核心政府服務。準公共產品領域的擴大，對政府的職能提出了挑戰。從經濟學意義上講，公共產品特別是準公共產品的提供應遵循比較優勢原則。如果政府提供服務比市場提供更具優勢時，就應該由政府提供。但現實的情況往往出人意料，由于政府的治理結構迥異于企業的治理結構，在商業項目中，政府機構難以形成像企業機構那樣的內在激勵機制：政府行政層式的組織方式，相對于企業的組織方式，不僅信息搜尋和傳遞成本高，而且決定了它是風險厭惡型的，從而創新不足。凡此種種使政府在提供基礎設施服務方面處于比較劣勢。這種態勢不僅構成政府與社會資本合作模式興起的條件，也成為政府職能轉變的原因。那么，什么是核心政府服務？按照PPP的一般理解，政府的基本職責是“提供一種我們可用以修改規則的途徑，調解我們在規則含義上存在的分歧以及強制少數不遵守游戲規則的人遵守規則”。這實際上是表明政府的核心服務是制度的生產。建立和維持一整套法律和制度體系，以保障經濟社會的正常運轉是政府的主要功能。如果說政府還是“有責任照顧社會中的窮人和其他弱勢群體”，為他們提供公共產品的話，提供的最佳方式不是生產，而是購買。因為“政府和社會資本合作模式（PPP）的本質在于公共部門不是購買一項資產，而是按規定的條款和條件購買一整套服務”。
第三，什么是私人部門。基礎設施投資浩大，傳統上認為這是構成私人部門不愿或無力從事基礎設施供給的重要原因，因此只能由政府從事，但是現代金融理論和金融技術的發展，可以針對不同項目的特點設計不同的融資方式，這些設計既可針對整個項目的全流程也可針對項目的某個或某幾個環節。這種因項目而異，因流程而異量體裁衣式的金融工程，衍生了多種融資形式，諸如JV、BOO、BOT、BOOT、DBF、DBFO、DBFOT等，這從本書列舉的眾多案例中可窺見一斑。基礎設施工程和金融工程相結合架起了社會資金與基礎設施的橋梁，不僅使資金籌措問題大為改觀，更為重要的是它使私人部門的性質發生了變化。有別于傳統的私人資本，金融工程所籌措的資金是具有社會性的，它是通過不同的金融工具在金融市場向社會大眾籌集的，這些社會大眾是最終的所有者或債權人。相形之下，那些基礎設施的投資公司或運營公司，即使具有私人性質，也是不完全擁有剩余索取權的代理公司，從這個意義上講，在多數情況下，政府與社會資本合作下的私人部門已不再是原來純粹意義上的私人部門，而更多是以利潤最大化為目標，以現代公司治理結構和機制為組織形式的商業化機構。
由上所述，政府與社會資本合作不僅影響我們賴以活動的基礎設施供給，而且更為深刻地影響著我們的社會關系，調整著我們的社會角色。或許從這個角度，我們可以理解為什么人們稱PPP為革命。
三
如果說PPP是一場深刻影響我們社會關系的革命的話，那么社會角色調整變化最大的是政府部門。
如前所述，一旦純粹意義上的公共產品不再純粹時，政府就不必要生產供應，至少不必要成為唯一的提供者。但與此同時，只要不純粹的公共產品還具有準公共產品的性質，那么包括社會的必需性、強自然壟斷性、正外部性以及強資產專用性的特征仍會存在，這些特征是商業化契約、市場化運營所難以克服的，并由此導致“市場失靈”。這意味著政府盡管不必直接從事這些產品的生產供應，但作為公共利益的代表者仍需介入產業組織和運營，以克服“市場失靈”。它構成了政府介入干預的客觀基礎，并由此形成了政府的監管體系。
之所以把政府介入稱之為監管，而不是其他形式，其核心是這一介入不是政府的行政干預，而是建立在尊重市場的基礎上，以糾正市場失靈為目的的友好性管理。其宗旨是建立一套包括有修改途徑的制度規則，并監督規則的執行，這也就是前文所述的政府的核心服務是制度的生產，而政府的職能主要體現在事中、事后的依規監管與懲戒。從全球PPP理論和實踐的經驗來看，政府監管的核心內容包括以下三個方面。
首先是對市場準入的監管。市場準入監管，主要是指是否采用和怎樣采用排他性安排（幾個牌照和怎么發放牌照）。產業的可（不可）競爭性和競爭的可能程度是決定排他性市場準入可否作為監管內容的標準。即市場準入監管應針對競爭難以充分的產業（如自然壟斷產業），并且應隨著競爭程度的逐漸減弱，準入的限制性逐漸增強。如果決定采用排他性安排，監管須解決以下幾方面的問題：一是確定排他原則。由于必須符合公平與效率均衡的監管目標，排他性原則一般不可能是單純的市場價格標準（出價高者得），而更多地表現為多標準的綜合。二是設計執行程序。由于排他性準入一般與較強的自然壟斷性相聯系，為確保監管效率性目標的實現，執行程序應能保證在排他權授予前競爭的充分性。三是選擇排他形式。市場準入的形式包括對企業進入市場并提供產品（服務）的許可、有限資源（如電話號碼、無線頻譜等）占有的許可，以及投資準入（如對所有權性質和投資比例的限制等）等。對排他形式的選擇可以充分體現監管內容選擇的競爭性標準。即如果產業幾乎不具有競爭性，則應選擇單一資格（符合進入標準的一家企業進入市場）的特殊許可形式；如果產業具有一定的競爭性，但競爭性較弱，則應選擇少數資格（符合進入標準的幾家企業進入市場）的特殊許可形式；而如果產業的競爭程度相對較強，則可選擇普通許可形式，即所有符合進入標準的申請者均可獲得進入市場的權力（如網絡設備供應商）。
其次是對產品（服務）價格的監管。價格監管，主要是指在競爭不充分的條件下，為實現效率與公平目標的均衡，由監管主體主導的非市場（干預/約束）定價。市場準入監管構成價格監管的充分條件。因為市場準入意味著人為設立了進入租金，且這一租金規模與準入限制的程度成正相關關系。即準入限制寬松，則租金價值不大（充分競爭則租金為零）；準入限制嚴格，則會增加租金價值（如在準入限制最為嚴格的單一企業壟斷條件下，租金達到最大值）。因此，價格監管是使上述租金向消費者分配的重要途徑。價格監管的機制主要包括成本加成定價機制和價格上限定價機制。前者是指在監管主體核定的監管對象運營成本之上增加一定的利潤比例，作為產品（服務）的價格。后者是指由監管主體核定監管對象產品（服務）的價格最高上限，不允許突破。上述兩種機制各有優劣：成本加成定價機制可以借助嚴格的會計審計制度、聽證程序和對比類似企業等手段，提高監管對象成本信息的透明度；具有確定的投資回報承諾，也有利于吸引、穩定并擴大固定資本投資。但存在監管成本（信息搜尋、判斷等）較大、監管對象有增加成本基數的沖動，可能刺激對監管主體的收買尋租行為，以及難以適應通貨膨脹波動等問題。而價格上限定價機制可以避免成本加成定價機制在價格調整時復雜的成本審核，降低監管成本；對促進監管對象提高生產效率，降低成本以獲取更大利潤有刺激作用。但價格難以降到實際可達到的水平，從而必然存在相應的效率損失；對固定資本投資、引進先進技術和改善服務質量的激勵不足；且存在與價格調整周期相關的成本（如臨近調整期監管對象降低成本的激勵會下降，而采用隨機調整則會增大監管對象經營的不確定性，不利于吸引投資）。一般地，從監管能力角度考察，可以認為在監管能力強的條件下，更傾向于采用成本加成定價機制（有能力核定真實成本或核定成本與真實成本差距不大）；而在監管能力相對較弱的條件下，則更傾向于采用價格上限定價機制。
最后是要確保普遍服務義務的實現。普遍服務義務主要應用于現代經濟條件下具有絕對社會必需性（不可替代性）產品（服務）（如自來水、電、熱力、燃氣、電話、公共交通等）的供給，是政府監管公平性目標最直觀的體現。從監管主體角度考察，這一內容更多地表現為一種政治性承諾（確保不間斷、持續經營）；而從監管對象角度考察，則可以理解為對潛在市場需求的維護和培養。普遍服務義務監管的核心是公平定價，即能讓低收入階層可以接受的產品（服務）價格，并且這一價格還要隨經濟發展水平、城市化進程和消費者收入水平的變化而具有動態性。普遍服務義務還必須包括一定的補償機制，具體的實現機制包括：政府預算補貼，既可以針對監管對象（補助制度安排），也可以直接針對消費者（憑單制制度安排）；產品（服務）的交叉補貼定價，即由居于壟斷地位的監管對象對一部分用戶收取較高的費用，以彌補對低價用戶提供產品（服務）所造成的虧損，實際是成本在不同消費者間的轉移與負擔；普遍服務基金，即產業內的所有企業都需繳納數額不一的普遍服務基金，資金集中后由指定機構統一交給提供普遍服務的企業。
與上述核心監管相適應，政府監管形成了一整套嚴密的體系。包括：退出監管（到期退出/提前退出，以及退出后的相應安排）、制定一般性的規則（產權、契約、財務會計、社會保障等）、管制與放松管制、確保產品（服務）符合一定數量和質量標準（最低服務水平）的要求等。
需要說明的是，由于不同的基礎設施產品具有不同的技術和經濟特征，從而其PPP的安排也是不盡相同的，由此決定政府的監管內容與方式也應有所不同，并形成了不同的監管評判模式。從全球看，主要有三種模式：以美國聯邦政府和大部分歐洲國家為代表的特定產業監管機構模式，即監管機構獨立于政府其他行政部門，一監管主體只行使某一產業的監管權（縱向一體化）；以美國州政府和澳大利亞政府為代表的綜合性產業獨立機構模式，即一定區域內的一監管主體行使數個產業的監管權，但也獨立于其他行政部門（橫向一體化）；以英國、新西蘭等為代表的由行政部門下屬專司監管機構（如反壟斷機構）行使監管權模式，其特點是縱向一體化監管但非獨立監管機構。
上述監管體制模式的不同是由各國的政體、歷史、文化不同而形成的，并將隨著歷史的演進而不斷變化著。但是不同中卻有一點是共同的：政府的監管是基于技術和經濟特征的專業化監管，而不是一般泛泛的規則監管，否則會出現監管的真空，導致“搭便車”的監管套利行為的頻發。更為重要的，只有基于技術和經濟特征的專業化監管，才不會單純依賴政府的行政權力進行命令式監管，才能形成在市場經濟基礎上的政府與社會資本的伙伴合作關系。這才是PPP的真諦。
四
發生于基礎設施領域的政府與社會資本合作的制度變遷是一種誘導性的制度變遷。與強制性制度變遷不同，它是從微觀入手，通過一絲一扣的改進，逐漸累積而成的，屬一種帕累托最優的改進的漸變形式。這一點集中反映在針對基礎設施投融資的金融創新上。
傳統認為，金融活動的本質是資金的融通，而資金交易的核心是資金的時間價值。對于基礎設施而言，一次性投資大，非小型金融機構能獨家完成；回收周期長，又極易造成資金來源與資金使用的期限和結構錯配。與此同時，更為重要的是，由于其具有公共產品的性質，其定價與收費機制難以完善，使其回報存在著極大的不確定性，不易確定資金的時間價值，因此商業金融機構不宜介入，如果要介入的話，則需要政府通過公開或隱蔽的形式，或在股本方面承諾固定回報，如使用時數和單位價格等，或在債務方面擔保還款來源及利息。而由于這一承諾和擔保，基礎設施的投資和運營無論形式如何，基礎設施利用商業金融資源的主體必然是政府，必然成為政府財政未來支出的組成部分。這就是20世紀70年代前發生的情況。
然而，隨著時間的推移，人們認識到面向未來的投資都是具有不確定性的，不確定性構成了風險。任何資金的交易都是對不確定性預期的合約，即合約風險。不同的風險采用不同的處置辦法，形成不同的風險合約，這些不同的風險合約形成了金融市場上的不同產品。由此，不確定性所產生的風險既是金融活動存在的更深刻的理由，同時也成為金融機構推動對風險識別和控制技術的研究與應用的動力，催生了包括資金的時間價值、資金的風險價值和風險管理體系在內的現代金融工程。以此為標志，形成了有別于單純以資金時間價值為核心的傳統金融活動的全方位金融創新。
以風險管理為導向的金融創新觀念重新審視有關基礎設施的投融資，可以發現，在風險不能識別和控制的條件下，政府的承諾或擔保成為商業金融介入基礎設施的唯一的風險控制辦法，換言之，一旦從技術上而不是概念上識別基礎設施的風險所在，一旦從流程細節上而不是從整體輪廓上構造對基礎設施的風險控制，基礎設施投融資的風險是可以分散于公共和私營部門的，是可以至少部分地滿足社會資金的風險偏好及承受能力的。社會資本進入基礎設施的壁壘，因之而大大降低，從這個意義上講，“政府與社會資本合作不僅只是伙伴關系的一種‘模式’，而應該是確保以有目的的方式全面考慮并評估所有風險的過程”。
基于這樣的理解，可以認為政府與社會資本合作的成敗取決于細節。“由于雙方都承諾為項目的成功提供資源和信譽，因此伙伴關系依賴于具體的成本共擔協議，風險降低和風險分配的詳細分析。”只有充分揭示了風險點，才能將風險點進行合理的組合，并視政府與私人性質進行分散，才能鋪平社會資金進入的道路。以人們在PPP慣常提起并使用的項目融資為例，所謂項目融資是指以該項目所產生的現金流為基礎的有限追索的融資方式。這種融資方式既可以覆蓋項目發展、設計、建設、運營、管理的全流程，如BMFOM，也可視具體情況不同而針對流程中的某一個或某幾個環節，如BOT等。由于巨額項目在時間上可以分為不同的步驟，在空間上可拆成不同的環節，從而為小額資金根據自己的風險偏好進入不同的步驟或環節提供了便利，形成了杠桿融資、結構融資、租賃融資等多種產品合約形式。更為重要的是，由于在每個步驟或環節的合約風險中風險界定清晰，使這些合約可以在市場上轉讓，既滿足了社會資金退出的需要，而且也發揮了金融市場風險分散的作用，其結果又為融資的順利進行提供了條件。
這里，我們不想就項目融資的方法作出評論，而想集中于背后預示的制度經濟學意義。就基礎設施領域而言，因其具有公共產品的性質，一方面，制度安排形式的變化會遇到強大的社會阻力，使其不易變動；另一方面，一旦變動起來，又會是爆發式的、強制性的，不受控制。這也是為什么各國的基礎設施領域長期以來一直采用國有國營形式，財政不斷補貼而又不敢改革的重要原因。在這種情況下，唯有具有帕累托最優改進性質的誘導性制度變遷，因引起的社會震蕩較少，而成為基礎設施領域制度變遷的合意形式。而以演進形式為特點的誘導性制度變遷的關鍵在于找到可以在一絲一扣上改進制度安排形式的工具和技術。亦即是說，誘導性的制度變遷蘊含于工具和技術的創新上。項目融資提供了這樣一整套的工具和技術。項目融資的核心在于尋求資金的最佳使用價值，即“滿足用戶要求的整個壽命期成本和質量（或者用途適用性）的最優組合”。這種資金最佳使用價值的尋找是利用市場機制，“在競爭的環境中授予項目”，利用金融工程技術“嚴格應用經濟評價技術（包括適當的風險評估）”以使“公共部門和私營部門分擔風險”，同時，要比較成本，“公平、現實和全面地對比公共融資和私人融資。”通過項目融資這一整套的工具和技術運用，在基礎設施制度層面上形成了這樣的格局，“公共部門掌握了諸如土地、不動產等資產和通行權，并擁有在計劃過程中和授權開發過程中購買基礎設施的權力。私營部門引進外部資金、專業技術和激勵機制。”
“于無聲處聽驚雷”，項目融資在細節上界定了政府與私人不同的風險偏好，并形成細致的風險合約，這種點滴的金融創新推動了點滴的制度創新，積涓涓細流，終成就了政府與社會資本合作大業的滾滾波濤。
五
中國是一個發展中的經濟體。由于其經濟發展的后進性，基礎設施供給能力相對薄弱，而由于其經濟發展的快速性，對基礎設施的需求十分強勁，兩者之間形成鮮明的反差。受這一基本國情的制約，新中國成立后，基礎設施建設及其服務完全依賴于政府的能力。
部分是要形成政府的保障能力，更重要的是加速工業化，實現趕超，中國采取了動員性的高度集中的計劃經濟體制。反映在宏觀經濟方面，是用指令性計劃取代競爭性的價格機制來配置資源，反映在微觀方面，是用行政性生產單位取代優勝劣汰的自由企業制度。而基礎設施領域相關制度安排不僅是這個體制的集大成者，同時也是這一體制運行的基礎條件。通過基礎設施的準政府的行政事業壟斷經營，可以進行價格控制，并以此不計成本來支持趕超性的工業化，先工業后農業，先投資后消費，先建設后生活成為基礎設施投資和運營的基本方針，其結果必然是以低廉的價格保障工業，以低劣的質量服務社會，于是，當時中國的城市是一種半城市化，呈現出這樣一番景象，在寬闊馬路的一邊是高大廠房的生產區，在馬路的另一邊則是“干打壘”構成的簡陋生活區。這種景象在新興工業基地的典型代表是大慶，在老工業基地的典型代表是沈陽鐵西區。
高度集中的計劃經濟體制在帶來經濟發展的同時，也帶來了嚴重的弊端，反映在基礎設施方面是長期依賴政府的財政。不僅資金來源單一，建設投入不足，而且由于價格不能補償成本，虧損嚴重，隨時威脅著經營的可持續性；準政府事業壟斷經營，政企不分，政事不分，承擔大量的政府義務。不僅社會負擔重，運營效率差，而且長期的行政壟斷，服務意識淡漠，并濫用壟斷權力，霸王條款屢屢出現。也正是由于這個原因，改革成為歷史的必然。
改革既然起步于高度集中的計劃經濟體制，其邏輯和實踐起點首先就是減少集中度，表現為行政權力尤其是決策權力的下放。在中央與地方關系上體現為簡政放權，地方政府有更大的決策權；在政府與企業的關系上體現為放權讓利，不僅企業有了經營自主權，而且還有利潤留成；在企業與職工的關系上引入獎金制度，允許干好干壞不一樣；在國家和農民的關系上，廢除了糧食的統購統銷，取消了人民公社制度，實行家庭聯產承包責任制度，在農民經營自由的基礎上，鼓勵農民多勞多得。這一系列制度性的放權安排，使中國的城市化道路開始擺脫傳統模式，相應地引致了基礎設施領域制度安排的變遷。表現在三個方面。
第一，以家庭聯產承包責任制為基礎的農村經濟體制改革中，農民可以自主投資、自主經營，使中國的工業化不再是國家主導的工業化，而呈現典型的亞洲工業化特點，即有貨幣收入的農民受工業化規律支配而投資于工業，鄉鎮企業蓬勃發展，其聚集發展改變了原有的城市布局，小城鎮開始涌現。與此同時，城鎮建設資金也不依賴于財政撥款而多采用集資、入股等所謂自籌資金的方式安排。從某種意義上講，這是中國最早出現政府制定規則，民間投資運營的具有典型意義上政府與社會資本合作（PPP）的形式。
第二，原有的城市是國有企業的聚集地，在以鄉鎮企業為代表的非國有企業的激烈競爭下，國有企業業績普遍不佳，甚至虧損嚴重。這不僅極大地影響著地方財政收入，而且因工人下崗，就業形勢嚴重，迫使地方政府必須招商引資。為吸引投資者，“三通一平”的基礎設施就成為基本條件，而老城區改造成本較大，于是多采用在老城區旁建新城的方法，開發區模式由此而大行其道。這是一種具有中國特色變種形式的政府與社會資本合作。政府不僅制定規則，而且作為主導方參與基礎設施投資，負責運營。社會資本更多的是在資本層面上參與，通常只表現為財務收益上的固定回報。
第三，簡政放權為上述城市化發展提供了充分條件。20世紀80年代，隨著家庭聯產承包責任制的廣泛發展，從農村動員經濟剩余的途徑已經堵塞，與此同時，隨著對國有工業企業的放權讓利，以利潤為基礎的財政收入又呈下降趨勢。前后夾擊，動搖了原有的財政基礎，財政體制不得不改弦更張。1984年后，一方面在財政收入上開始推行“利改稅”，另一方面在財政支出上，開始推行“撥改貸”，與此同時，在政府關系上開始推行“分灶吃飯”，即中央和地方各自承擔本級財政支出。財政體制的這一變動，為地方政府滿足本級財政支出而組織財政收入奠定了前提條件。長期在高度集中計劃經濟下所形成的工業化和城市化脫節，造成了城市化欠賬，再加上農村剩余勞動力轉移就業的壓力巨大，迫使地方政府必須以極大的努力去組織收入以滿足支出。預算外收入由此產生，而且增長迅速，并日益成長為政府基礎設施建設最主要的資金來源，在基礎設施供給大幅增加的同時，繼續沿用著傳統準政府事業經營的體制模式。
制度經濟學的研究表明，制度變遷有“路徑依賴”的特點。一旦初始條件給定，制度演進會沿著初始條件所規定的發展可能性空間展開，并在這一展開的過程中不斷強化對這一路徑的依賴傾向。在中國的城市化中，20世紀80年代由決策權高度集中到決策分散這一放權安排，改變了初始條件并引致上述三方面的變化，而這些變化中都暗含了一條共同的路徑：可以不用正規的財政資源（由稅收構成的一般性財政收入）來實現城市發展的資金安排。并且隨著時間的推移，在各地方的相互競爭和模仿下，這一路徑日漸清晰起來，這就是土地批租制度，即通過生地變熟地來使土地增值，進而通過變現來籌措資金。除用于基礎設施建設和償付債務外，還可以以地養地，滾動開發。“土地財政”的基因由此奠定。
1998年國家開發銀行與蕪湖市政府在國內首創了城市基礎設施貸款領域的“蕪湖模式”，即把若干個單一的城建項目打包，由市政府指定的融資平臺作為統借統還借款法人，由市政府建立“償債準備金”作為還款保證。隨后的2000年，國家開發銀行與蘇州工業園區的合作進一步發展了這一模式，創造出一種嶄新的制度安排，即政府出資設立商業性法人機構作為基礎建設的借款機構，使借款方獲得土地出讓項目的收益權，培育借款人的“內部現金流”；同時通過財政的補償機制，將土地出讓收入等財政型基金轉化為借款人的“外部現金流”，兩者共同發揮作用，使政府信用有效地轉化為還款現金流。這就是人們熟知的“地方融資平臺”模式。
“地方融資平臺”是原有的開發區模式的演進形式。與傳統的基礎設施的準政府事業經營體制相比，“地方融資平臺”本身就是經營主體，負有自負盈虧的責任承擔，籌措資本償還債務的義務，并因此是準商業化的企業法人。也正是這個原因，不少地方融資平臺及基礎設施經營單位嘗試引入民間力量參與投資和經營，諸如承包經營、租賃經營、合資建設、政府采購等多種政府與社會資本合作形式開始涌現。但是與典型的政府與社會資本合作模式相比，政府主導的治理結構更類似于政府，而與商業組織有重大區別。由此，盡管參與其中的社會資本有投資權、經營權和收益權，但這些權益常常難以得到有效的保障，從而廣為詬病。
毋庸置疑，由“開發區模式”沿革而來的地方融資平臺是改革開放以來基礎建設的創新嘗試。它擺脫了完全依賴政府出資，受制于政府能力的窠臼，動員社會各界參與，集資辦基礎設施，有力地促進了基礎設施的發展。但與此同時，必須指出的是，這種以地方融資平臺為骨干的基礎設施投資運營，盡管有某種政府與社會資本合作的味道，但畢竟因政府主導，商業考慮欠缺。在基礎設施建設突飛猛進的同時，其不可持續性也日益顯現，并集中反映在其債務負擔的加重上。特別是在2008年，為抵抗全球金融危機帶來的經濟衰退，中國啟動了“四萬億”的經濟刺激計劃，新建在建的基礎設施項目大幅增加，除財政投資外，更多地方政府采用了負債經營的辦法，地方融資平臺模式備受青睞。與此同時，金融系統對城市基礎設施投資的信貸約束大大放松，也為負債投資提供了方便條件，數千家政府性公司的資產負債表迅速膨脹，負債規模急速上升。
不斷增加的地方融資平臺以及不斷攀升的地方負債規模令人擔憂。面對不斷到期的地方應付債務，國內外金融市場十分警惕。更大的疑慮在于，現有的基礎設施融資模式基于一個基本的假設：在中國快速、持續的城市化進程中，城市的土地價值將在相當長一段時間內處于上漲趨勢。地方政府的債務融資可以依賴土地儲備作為抵押品，并以土地升值作為還款來源。但是隨著中國人口老齡化程度的加深，中國“地”的城市化高峰已過，房地產剛性需求將呈下降之勢，房地產價格還會持續上漲嗎？
“痛定思痛”，正是由于地方融資平臺不可持續性開始顯現，依靠地方融資平臺來投資運營基礎設施的可靠性令人生疑。它促使人們反思，開始向新的方向張望。PPP由此再掀高潮。
六
目前，國內把PPP模式約定俗成稱為“政府與社會資本合作模式”，但是，如果將PPP的英文逐字翻譯的話，它是“公私伙伴”。其本質含義在于充分發揮政府（公共）部門和私人部門各自的稟賦優勢，兼顧效率和公平的互補性合作，核心在于伙伴關系，只有公私兩方處于平等地位才可以成為伙伴，也才有真正意義上的合作。而由于基礎設施經營的長期性，這平等的伙伴合作關系也須是跨周期的，從而在法制意義上的保護是極為必要的。反思依靠地方融資平臺來投資運營基礎設施，其弱點也正于此。盡管這種模式不再與私人部門對立，從而有別于傳統的依靠政府出資，準事業經營模式，但是，畢竟還未脫胎換骨，僅演進為政府主導，私人部門從屬的關系，與真正的伙伴關系還相距甚遠。也正是因為這個原因，其投資理念、運營原則、項目管理與純粹的商業考慮明顯分野，并在項目實施時不斷產生沖突。商業的不可持續性導致了基礎設施現有投資運營模式的不可靠性。而法制的不健全又使這種不可靠性具有很大的或然性。從這個意義上講，構建政府與社會資本合作的伙伴關系是PPP模式在中國健康發展的實質，是基礎設施管理體制和投資運營機制改革的關鍵。
目前，在中國發展基于政府與社會資本合作的伙伴關系真正意義的PPP模式的條件已經成熟。一方面，隨著中國經濟的轉型升級以及居民收入的持續提高，對基礎設施質量和服務的需求日益旺盛，并且范圍日趨廣泛，不僅包括硬的基礎設施，而且擴展到諸如文化、教育、醫療、體育、環保、養老等為數眾多的“軟”的服務領域，而這些領域，因投資門檻低，質量要求高，需求個性化而呈現多樣性，市場變化快而需靈敏度，私人部門不僅具有天然的適應能力，而且經過幾十年的發展，中國的私人部門無論資本實力，管理能力和項目組織技術都今非昔比，它們成為PPP大發展的有利環境。另一方面，隨著中國進入工業化、城市化的中后期，以投資驅動經濟增長的歷史使命告一段落，中國政府職能也因此由建設性政府向公共服務政府轉變，由此決定，在政府與市場的關系上，市場開始起決定性作用。作為公共服務政府提供公平競爭的制度環境并加以監管執行成為第一要務，反映在基礎設施建設方面，基于市場準入，價格形成和不間斷的提供公共服務的專業性監管體系和能力正在建立，開始為PPP健康發展提供制度基礎。
正是基于對中國經濟社會的新變化的深刻認識，基于對全面建成小康社會所要求的國家治理體系和治理能力現代化的目標追求，中國共產黨十八屆三中全會提出了全面深化改革的歷史任務。其中，政府與社會資本合作模式堂而皇之地登上歷史舞臺。2014年9月23日，財政部頒布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，同年12月2日國家發改委頒布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，兩個文件一道對政府與社會資本合作模式進行了詳細明確的界定，成為新時期我國發展PPP模式的綱領性文件，隨后財政部和發改委分別頒布了《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》和《政府和社會資本合作項目通用合同指南》，對PPP操作進行了詳盡說明。更具有標志性意義的是2015年4月25日，發改委等六部委聯合頒布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，使PPP模式納入到統一的制度框架之下，并在此基礎上推動將它上升為法律，成為永久性的制度保障。
通觀中國政府有關PPP的相關文件以及項目清單，可以看到，除PPP迎來黃金時期外，還出現了新的特點。以2014年10月2日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》為標志，明確了要逐步剝離地方融資平臺的政府融資職能，推廣政府與社會資本合作，使部分地方政府債務轉化為企業性質的債務。換言之，將地方融資平臺的項目打開，在項目本身的收入和現金流基礎上討論債務重組和后續融資安排，并鼓勵社會資本積極參與。這實際上是另一種形式的項目融資安排，與傳統項目融資安排相比，其順序發生了變化，不再是建設、運營、移交（BOT），而是移交、運營、建設（TOB），只不過這里的移交不是私人部門移交于政府，而是政府以移交或授權于私人部門運營。這是對傳統項目融資安排的創新。從這個意義上講，PPP在中國正在孕育著新鮮經驗。
我們正處于全面深化改革的時代，這是一個激動人心的時代，面對市場化取向的基礎設施的改革在全國范圍內展開，不僅僅需要改革的熱情，還需要科學的理論指導，縝密的操作安排。對政府與社會資本合作模式（PPP）的理論研究和方案設計從未像今天這樣迫切。也正是因為這個原因，我們不揣冒昧，將塵封多年的書稿翻出，加以修訂，付梓出版，旨在引玉之磚，不當之處，敬請批評。
末了，我們想以十五年前組建中國基礎設施改革研究團體的宗旨作為結語——“以科學為基準，為政府提供改革思路、政策和法律建議，為企業尋找發展道路并提供解決方案，為社會提供高品質的學術資源。我們以為，遵循這樣的宗旨，既是發展中國經濟和建設和諧社會的現實需要，更是當代中國知識分子應盡的義務。”
是為序。